Пара слов о Европарламенте
Европейский парламент — главный законодательный орган Европейского союза и единственный институт объединенной Европы, члены которого избираются прямым голосованием. Выборы проходят каждые 5 лет начиная с 1979 года. Количество членов Европарламента зависит от размера населения каждой страны. Так, по итогам выборов 2024 года количество евродепутатов увеличилось на 15 человек, с 705 до 720 (дополнительные места получили Франция, Испания, Нидерланды, Австрия, Дания, Бельгия, Польша, Финляндия, Словакия, Ирландия, Словения и Латвия; это связано с тем, что население этих стран выросло). При этом по текущему законодательству число депутатов не может быть меньше 6 человек и больше 96 от каждой страны.
Депутаты делятся на политические фракции в зависимости от своих политических взглядов. При этом важно, чтобы во фракции были представители как минимум 7 стран ЕС, а общее число членов фракции достигло минимум 25 человек. Например, среди фракций — «Левые», «Зеленые», «Консерваторы и реформисты»; кроме того, есть независимые кандидаты.
Кроме того, депутаты объединяются в группы «по интересам» — тематические комитеты. Именно в комитетах разворачивается основная работа над текстами законопроектов — идут обсуждения и предлагаются поправки. В Европарламенте 20 комитетов (среди них, например, комитет по внешней политике, бюджетный комитет, комитет по контролю за исполнением бюджета, комитет по рыболовству и т. д.). Каждый из них включает в себя от 25 до 88 членов, причем в каждом комитете должны быть представители всех фракций. Таким образом, депутат может работать в нескольких комитетах.
Помимо принятия законов, Европейский парламент выполняет еще несколько важных функций, основные из которых — надзорная (контролирует деятельность всех институтов ЕС и может, например, вынести вотум недоверия Европейской комиссии) и бюджетная (утверждает бюджет ЕС и следит за его исполнением).
Шаг 1: потребность в изменениях
Откуда берутся законы Европейского союза? Первый шаг на пути его принятия – разработка законопроекта. Это базовый текст, который излагает суть будущего закона, но может еще множество раз меняться.
В отличие от национальных парламентов, Европейский парламент не обладает законодательной инициативой: члены Европарламента не пишут законопроекты, которые потом будут обсуждаться в парламенте и Совете ЕС. Вместо этого базовый текст законопроекта разрабатывает Европейская комиссия, представляющая исполнительную власть в ЕС. А вот идеи для будущих законов она берет из различных источников.
Европарламент может обратиться к Еврокомиссии с просьбой разработать законопроект по той или иной теме, если большинство евродепутатов эту идею поддержало. Кроме того, предложить Еврокомиссии идею законопроекта могут государства-члены через Совет ЕС. По своей теме предлагать идеи законопроектов могут Европейский центральный банк (определяет монетарную политику зоны евро) и Европейский инвестиционный банк (финансирует развитие нуждающихся стран ЕС через долгосрочные кредиты).
Пожалуй, самый интересный способ привлечь внимание Еврокомиссии к какому-либо вопросу — Европейская гражданская инициатива. По сути, такая инициатива похожа на петицию, где изложена та или иная проблема и видение, как с помощью норм права эту проблему можно решить. Чтобы Еврокомиссия начала рассматривать такую инициативу, ей необходимо собрать не меньше 1 миллиона голосов в семи странах-членах ЕС.
Так, отмене мобильного роуминга внутри ЕС послужила зарегистрированная в 2012 году инициатива Single Communication Tariff Act. Конечно, не все зарегистрированные инициативы становятся законопроектами: например, Еврокомиссия решила не создавать новый закон по призыву авторов «Спасите пчел!», а сосредоточиться на гармонизации существующих норм.
Шаг 2. Подготовка законопроекта
Разработка любого законопроекта в Европейской комиссии начинается с разносторонних исследований и консультаций. Члены Еврокомиссии изучают, что могут дать предлагаемые нововведения и насколько они будут эффективными; важную роль здесь играет и мнение экспертов, в том числе представителей стран-членов. Также проводятся прямые консультации с представителями международных организаций и НКО.
Департаменты Еврокомиссии регулярно проводят консультации между собой, чтобы учесть все аспекты интересующего вопроса — так постепенно формируется текст законопроекта. Чтобы дать законопроекту зеленый свет, его должны одобрить все члены Европейской комиссии (представители каждого из 27 государств ЕС). Согласованный текст публикуется в Официальном журнале Европейского союза.
Иногда законопроекты могут вносить и другие институты ЕС. Например, четверть стран-членов через Совет ЕС может внести законопроект, касающийся правового или полицейского сотрудничества по уголовным делам на территории ЕС, а Суд Европейского союза (он же Европейский суд справедливости) может вносить законопроекты о создании специализированных судов.
Итоговый текст законопроекта Еврокомиссия направляет сразу и в Европарламент, и в Совет ЕС, и в национальные парламенты. В течение двух месяцев парламенты должны дать заключение, можно ли этот вопрос рассматривать на уровне ЕС, или же это дело национальных законодательств.
В некоторых случаях (если закон касается их деятельности) текст законопроекта также направляется в Комитет регионов и Европейский социально-экономический комитет. Оба совещательных органа дают свои заключения, которые будут учитываться при дальнейшем рассмотрении законопроекта.
Теперь слово за Европарламентом и Советом ЕС. Работа над новым документом идет в этих органах параллельно, но первым свое заключение должен вынести Европарламент.
Большинство законов, принимаемых в ЕС, проходят по так называемой обычной законодательной процедуре, ранее называемой «совместное решение», codecision. Ее особенность в том, что Европарламент и Совет ЕС имеют одинаковое право голоса и закон не принимается, если две палаты не договорятся между собой. В рамках этой процедуры принимаются законы в 85 сферах, которые покрывают почти все «зоны ответственности» ЕС.
Шаг 3. Работа в комитете
Первое, что происходит с законопроектом в стенах Европарламента — его распределение. Председатель Европейского парламента назначает ответственный комитет, который будет рассматривать внесенный проект и предлагать поправки к тексту.
Получив текст, комитет назначает докладчика и дедлайн, к которому члены Европарламента могут внести свои предложения и правки по готовящемуся законопроекту.
В обязанности докладчика входит всестороннее изучение законопроекта и предложение поправок. Именно он будет представлять законопроект другим евродепутатам и рассказывать, что в нем нужно изменить (если нужно) и почему. Но большинство законопроектов не отдают «на откуп» одному человеку. Так, фракции могут назначать своих дополнительных докладчиков. Они тоже будут изучать законопроект и следить, чтобы в нем не нарушались интересы их избирателей. Дополнительные докладчики могут обсуждать с главным выступающим нужные им правки до рассмотрения законопроекта, выступать на слушаниях и вообще лоббировать интересы своей политической группы законными методами.
Рассмотрение законопроекта на уровне комитета происходит по вполне устоявшейся схеме.
Во-первых, проверяется правовая основа законопроекта — не противоречат ли предлагаемые изменения существующим законам? Для этого докладчик может обратиться в комитет Европарламента по юридическим вопросам. Если обнаруживаются какие-то несоответствия, докладчик на них укажет и либо предложит изменить сам законопроект, либо (в редких случаях) пересмотреть принятую раньше норму.
Отдельно проверяется соответствие законопроекта Хартии ЕС об основных правах (также известна как Хартия ЕС по правам человека). О несоответствии законопроекта этому основополагающему документу Европейского союза может заявить не только докладчик, но и политическая группа или просто объединившиеся евродепутаты, если их наберется минимум 40 человек.
Затем проверяется финансовая составляющая законопроекта — может ли ЕС позволить себе такое нововведение в рамках принятого бюджета?
Затем назначенный профильным комитетом докладчик готовит предварительное заключение, которое выносится на рассмотрение членов комитета. В обсуждении документа могут принять участие и авторы законопроекта из Европейской комиссии. Доработка текста по итогам этих консультаций может занять немалое время. Свои изменения могут предлагать и представители Совета ЕС.
Когда все предложения согласованы и соответствующие поправки внесены в изначальный текст законопроекта, документ выносится на пленарное заседание Европарламента.
Шаг 4. Пленарное заседание
На пленарном заседании главный докладчик представляет текст законопроекта со всеми предложенными поправками. Предложить изменения в документ на этой стадии теперь может группа евродепутатов от 40 человек или политическая фракция.
На слушаниях обязательно присутствует член Европейской комиссии, ответственный за ту область, которую касается законопроект. Он озвучивает позицию Еврокомиссии по каждой поправке, внесенной евродепутатами. Текст позиции заранее готовится департаментами, ответственными за законопроект, и принимается на общем собрании членов Европейской комиссии.
На голосование Европарламента сначала выносятся все поправки по отдельности, затем итоговый текст законопроекта в целом.
В результате члены Европейского парламента выносят один из трех вариантов резолюции:
- законопроект отклоняется;
- законопроект принимается с поправками (всеми или частью);
- законопроект принимается в первоначальном виде.
Для решения необходимо обычное большинство голосов. Если голоса разделились поровну и решение не принято, законопроект возвращается на доработку в профильный комитет.
В редких случаях председатель Европейского парламента просит Европейскую комиссию отозвать законопроект. Это происходит в том случае, если даже с предложенными поправками законопроект не набрал большинства голосов. Еврокомиссия может согласиться и отозвать законопроект, а может не согласиться, и в этом случае законопроект опять же отправляется в ответственный комитет на доработку.
Если Европарламент принял законопроект, но с поправками, Еврокомиссия должна обозначить свою позицию по каждой из поправок. Если какие-то из них она отказывается принимать, профильный комитет Европарламента готовит официальную рекомендацию для своих коллег о том, стоит ли одобрять законопроект в том виде, который предлагает Еврокомиссия. Тогда проводится дополнительное голосование, но на повестку выносятся только те поправки, которые одобрила Еврокомиссия.
Процесс кропотливый, ответственный, поэтому процедура не предусматривает временных рамок этого этапа.
Наконец, законопроект вместе с резолюцией Европейского парламента (принимать ли его в текущем виде или нет) направляется в Европейскую комиссию и Совет ЕС. Следующий этап — первое чтение в Совете ЕС.
Шаг 5. Первое чтение в Совете ЕС
В Совете ЕС нет комитетов и политических групп, как в Европейском парламенте. Поэтому для рассмотрения каждого законопроекта собирается особая рабочая группа. В нее входят представители всех стран-членов, которые у себя занимаются соответствующими вопросами (например, заместители министров образования, если законопроект касается организации Болонской системы).
Председательствует в рабочей группе представитель страны-председателя Совета ЕС (меняются на ротационной основе каждые полгода).
Одна из важных и уникальных задач Совета ЕС в рамках законотворческой процедуры — перевести текст законопроекта на официальные языки ЕС. Этим занимаются штатные лингвисты-правоведы.
До получения текста с поправками из Европейского парламента Совет может провести несколько слушаний по законопроекту в рамках рабочей группы. Но окончательное решение принимается только после того, как Европарламент принял свое решение, а Еврокомиссия дала комментарии по всем поправкам.
Наконец, проходит первое чтение законопроекта в Совете ЕС — в нем принимают участие члены Совета на уровне министров. В отличие от Европарламента оно не всегда проводится очно. Если среди стран-членов (вернее, их представителей в рабочей группе) не возникло разногласий, решение может быть принято сразу же; если требуется обсуждение, оно может проходить устно, либо по письменной процедуре. Решение по большинству вопросов считается принятым, если за него проголосовало не меньше 55% членов Совета ЕС.
Исключение составляют вопросы обороны, налогообложения, социальных гарантий, международных отношений и полицейского сотрудничества – здесь решение принимается только единогласно.
В зависимости от того, есть ли разногласия между Европарламентом и Советом ЕС (а также Еврокомиссией), определяется дальнейшая судьба законопроекта.
Если Совет согласился в той версией законопроекта, которую принял Европарламент, законопроект считается принятым. Один нюанс касается поправок Европарламента: если Еврокомиссия с этими поправками согласилась, для принятия закона достаточно 55% голосов членов Совета ЕС, а если Еврокомиссия не согласна с поправками евродепутатов, закон считается принятым только если за него проголосовали все члены Совета.
Принятый закон отправляется на подпись председателю Европарламента и председателю Европейского совета, после чего печатается в Официальном журнале ЕС. Со дня публикации он считается вступившим в силу.
Если же Совет ЕС не согласен с версией законопроекта, которую одобрил Европарламент, и хочет внести свои поправки, он отправляет законопроект вместе со своими предложениями на второе чтение в Европарламент.
Согласно Лиссабонскому договору (текущему основополагающему закону ЕС), всячески поощряются неформальные контакты между институтами власти, ответственными за принятие конкретного законопроекта. Для этого есть даже неформальный термин — трилог. Это формат общения ответственных представителей Европарламента, Совета ЕС и Еврокомиссии, призванный прояснить все спорные моменты. Интересно, что Еврокомиссия в трилоге обычно выступает посредником и медиатором между Европарламентом и Советом ЕС.
Шаг 6. Второе чтение в Европарламенте
Если законопроект так и не был принят, его текст со всеми поправками Совета ЕС и комментариями Еврокомиссии отправляется на второе чтение в Европарламент. На этот раз у евродепутатов есть жесткий временной лимит: 3 месяца, в исключительных случаях (по их просьбе) он может быть продлен до 4 месяцев.
Как и на первом чтении, парламент может вносить поправки, но теперь они обязаны соответствовать весьма строгим критериям. Они должны либо восстанавливать позицию Европарламента, которую отверг Совет, либо достигать компромисса с Советом, либо «реагировать» на изменения в правовом поле и ситуации, которые случились с момента первого чтения.
Текст обсуждается в два этапа: сначала на уровне профильного комитета, потом на пленарном заседании. Голосование идет тем же порядком, что и на первом чтении: сначала обсуждаются поправки, потом идет голосование по ним и по тексту в целом.
Профильный комитет, политическая группа или 40 членов Европейского парламента могут предложить отклонить законопроект. В таком случае этот вопрос будет обсуждаться первым на пленарном заседании. Если все поддержали это предложение, документ считается отклоненным.
Помимо этого, возможны три исхода голосования:
- Европарламент соглашается с поправками, внесенными Советом ЕС в ходе первого чтения — тогда закон считается принятым. Это называется принятием на раннем втором чтении.
- Европарламент может не согласиться с поправками Совета ЕС и выдвинуть контрпредложения — тогда законопроект отправляется на второе чтение в Совет ЕС.
- Бывает и такое, что члены Европарламента не успевают принять решение в установленные сроки. Тогда закон считается принятым в том виде, который сформулировал Совет ЕС в ходе первого чтения.
Шаг 7. Второе чтение в Совете ЕС
Процедура второго чтения в Совете ЕС очень похожа на первое чтение: рабочая группа, обсуждения, в том числе с представителями Европейской комиссии и Европейского парламента. Но на этом этапе еще больше внимания уделяется неформальным встречам представителей разных институтов, цель которых — добиться взаимопонимания и найти компромисс.
Как и в случае со вторым чтением в Европарламенте, на работу у членов Совета есть 3, в редких случаях 4 месяца.
Голосование проводится по поправкам, сформулированным Европарламентом в ходе второго чтения. Если Еврокомиссия согласилась с той или иной поправкой, то Совету ЕС потребуется 55% голосов, чтобы ее принять. Если же Еврокомиссия не согласилась с поправкой, принять ее могут только в том случае, если «за» высказались все члены Совета.
А если согласия снова достичь не удалось, председатели Европейского совета и Европейского парламента собирают так называемый согласительный комитет, который в течение 6 (в особых случаях 8) недель должен доработать текст.
Шаг 8. Согласительная процедура и третье чтение в Европарламенте и Совете ЕС
Итак, у членов Европейского парламента и членов Совета ЕС есть последний шанс принять новый закон. В течение шести недель главы этих институтов выбирают членов согласительного комитета — поровну от Европарламента и Совета. Кроме того, на заседаниях присутствует член Европейской комиссии, ответственный за законопроект в Еврокомиссии.
Члены комитета собираются поочередно в зданиях Европарламента и Совета ЕС — как правило, в Брюсселе. Они обсуждают поправки одну за другой и пытаются выработать общую позицию и формулировку.
Если Европарламенту и Совету не удается прийти к компромиссу, законопроект отвергается (как минимум до новой попытки Еврокомиссии инициировать этот вопрос).
Если же компромисс найден, создается новый текст, который переводится на все официальные языки ЕС и отправляется председателям Европарламента и Совета. Впереди у него третье и последнее чтение.
Третье чтение проходит одновременно в Европарламенте и Совете ЕС. Оно должно состояться не позднее, чем через шесть недель после того, как утвержденный согласительным комитетом текст был отправлен председателям Европарламента и Европейского совета. На этом этапе вносить поправки уже нельзя. После всестороннего изучения новой версии законопроекта ее выносят на общее голосование и, в случае его поддержки, закон принят. А если нет, законопроект уходит в архив.
По описанной процедуре принимаются разные типы законодательных актов. Они относятся к разным группам и обладают разными статусом.
Регламенты имеют прямое действие и обязательны для всех стран-членов ЕС, нередко они также имеют срок действия. Например, именно регламент освободил европейцев от роуминга за мобильную связь на 10 лет. Регламенты не требуют утверждения в национальных правовых системах, а вступают в силу сразу после принятия общеевропейскими институтами.
Директивы устанавливают цели для всех стран-членов, но оставляют за ними свободу выбора форм и методов для достижения этих целей. Например, существует директива о сокращении использования одноразового пластика. Страны ЕС обязаны внедрить нормы директив в свое национальное законодательство в установленные сроки (как правило, 2 года с момента принятия на уровне ЕС).
Решения обязательны в отношении тех, кому они адресованы (это могут быть государства-члены, компании или индивидуальные лица), и имеют прямое действие. Например, Хорватия перешла на евро по итогам принятого решения. То есть в национальные законодательства всех стран ЕС их внедрять не нужно.
Помимо этих типов законодательных документов Европейский парламент и другие институты ЕС могут принимать не имеющие обязательной юридической силы документы, например резолюции. Это способ обозначить свою позицию и оказать политическое влияние на другие европейские институты, но следовать им никто не обязан.
Помимо описанной обычной законодательной процедуры в Евросоюзе применяется специальная законодательная процедура. Такая процедура бывает нескольких типов (самые распространенные — консультационная процедура и процедура согласования), но все они похожи тем, что Совет ЕС играет бОльшую роль в принятии решения, чем Европарламент. Выбор, какой процедуре следовать, зависит от сферы регулирования законопроекта.
Например, процедура согласования применяется, когда законопроект касается борьбы с дискриминацией, принятия новых членов в Европейский союз или, наоборот, выхода страны из состава ЕС; законодательство в сфере международной торговли, где участвуют не входящие в ЕС страны, и некоторые другие.
В рамках процедуры согласования Европарламент может наложить вето на законопроект, но не может вносить поправки.
А консультационная процедура применяется в таких случаях, как приведение в соответствие законодательства о конкуренции и налогообложении, а также в некоторых случаях законов в вопросах международной политики и безопасности. В этом случае Европарламент может предлагать свои поправки; более того, Совет ЕС не может приступить к рассмотрению законопроекта до «вердикта» Европарламента. Но Совет ЕС не обязан учитывать эти поправки и может принять закон без оглядки на мнение евродепутатов.
Шаг 9. Внедрение в национальное законодательство
Если новый закон нужно переносить на национальную почву (как правило, это директивы, которые задают общие цели), после его принятия на уровне ЕС начинается его внедрение в национальные законодательства. Как именно страна будет проводить его — остается на усмотрение национальных законодателей.
Сотрудники Европейской комиссии проводят консультации, составляют подробные гайдлайны и принимают другие меры, чтобы облегчить встраивание европейского закона в национальное законодательство.
В принятом на уровне ЕС законе прописано, за какое время новая норма должна появиться в национальном законодательстве. Как правило, срок составляет 2 года. Когда национальные законы приняты, страна должна отправить их текст Еврокомиссии, которая проверяет, не противоречат ли они общеевропейскому тексту.
Далеко не всегда страны успевают сделать это в срок. Например, директиву о балансе работы и личной жизни для родителей (она предусматривала обязательный отпуск по уходу за ребенком для отцов, возможность гибкого графика для родителей детей до 8 лет и другие меры) не успели вовремя включить в национальное законодательство 19 из 27 стран ЕС.
Еврокомиссия следит за сроками внедрения законов и в случае необходимости направляет официальное письмо-предупреждение. После этого у опаздывающей страны есть два месяца, чтобы принять необходимые законы. Если и в этот срок страна не укладывается, Еврокомиссия отправляет еще один запрос, на который тоже нужно отреагировать в течение двух месяцев. После этого Еврокомиссия может обратиться в Суд Европейского союза, который может назначить наказание для провинившейся страны вплоть до денежной компенсации. Но большинство вопросов решается до обращения в суд.